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国际法总则立法研究商讨会在香港(Hong Kong卡塔尔国市胜利实行,110法规咨询网

By admin in 新闻中心 on 2020年4月30日

行政公开原则,目前在中国行政法理论界论及不多,但在行政立法实践中却已作为各单行法的原则被《行政复议法》所采纳。但究竟行政公开原则的法律地位如何,是仅作为单行法的基本原则,还是可以上升为行政法基本原则,这一问题值得探讨。笔者拟就其上升为行政法基本原则的可能性和必要性展开粗浅的论述。
一、行政公开的定义
行政公开的概念至今没有通说规定,仅有个别学者根据行政立法中具体制度作了简略的描述。一般认为,行政公开原则是指“对行政机关作出的重要行政行为和与公民权利义务直接相关的行政行为”实行公开原则,是行政活动公开化在行政程序上的体现。行政公开原则实际上是行政程序法的特有原则,也是行政程序法区别于行政实体法的根本标志。笔者认为此概念的内涵和外延均过于狭小,不能够满足现代行政民主化发展趋势对行政活动公开化的要求。
一般说来,行政活动公开是指政府行政机关及行政机关工作人员依照法律、法规、规章的规定,通过各种媒介和手段向社会公开自己的行政职责范围、行政内容、行政标准、行政程序、行政时限和结果、奖惩办法、监督手段以及工作纪律等,以自觉接受别的行政机关或者社会各界的监督,达到公正、廉洁、法治、民主的目的。因而,从外延来看,行政公开不只是适用于外部行政行为领域,而且应广泛适用于行政法各领域,包括行政组织法、行政行为法、行政程序法、广义的行政监督法及行政救济法领域。
第 1 页 二、行政法基本原则的地位
行政法的基本原则贯穿于全部行政法之中,对各具体行政法律规范起指导和统帅的作用,要求一切行政法主体在行政管理活动中必须遵循的基本准则,是该部门法本质、特点、目的、规律等的高度概括和集中体现。若想论证行政公开原则上升为行政法的基本原则的必要性及可能性,则首先应该明确行政法基本原则的地位。论述我国行政法基本原则的地位,需要从分析构成部门法基本原则的条件入手,论证其作为基本原则的必要性。
1.部门法基本原则应对部门法律运作过程具有宏观的指导意义,并且昭示着该部门法的发展方向。故而基本原则体现着法的本质和根本价值,是整个法律活动的指导思想和出发点,构成法律体系的灵魂,决定着法的统一性和稳定性。随着20世纪以来传统的机械、静态法治主义向机动、动态的法治主义的发展,行政法的发展也发生了观念上的重大变化,服务行政、给付行政在观念上渐渐取代管理行政,行政主体与相对人的关系从单一管理关系向多元关系发展,行政合同、行政指导在实践中的大量出现表明行政主体日益采用软性的偏私法化的手段以达到行政目的。从权力义务的服从关系到日益保障民权的权利义务统一关系,行政机关在行政法律关系中绝对权威的地位也因保障民权的需要而发生了根本的动摇。这种行政法基础理念的变迁为行政公开原则提供了理论依据。故而行政公开原则也因其在保障民权中的重要作用成为现代政法民主化发展的基本趋势之一。同时,行政活动过程的公开化已在近期不断的被各国行政立法实践所证明,成为立法的基本出发点之一。当然,公开化的立法趋势转变为行政法实践中权力运作的公开尚需艰苦努力。唯其如此,才更应将行政公开作为行政法的基本原则以借鉴其指导意义。
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2.基本原则应具有较宽的覆盖面,它必须抽象于部门法各个领域,具有宽泛的基础公开原则运用于行政法各个领域,是行政法各个领域的基本指导原则。
3.基本原则应有利于完善部门法法律体系的构建,我国行政法法律体系极为不健全,行政行为法领域的立法尤为欠缺。鉴于公开原则在行政法各领域中的重要地位,应当正视它对行政立法的重要指导意义。
4.行政公开原则上升为我国行政法基本原则应与学界所公认的现有原则具有同等的法律地位,并在内容上互不重复,互相补充,共同构建行政法治理论体系,共同引导现代行政法健康发展。
三、行政活动公开在我国行政建设中发挥着重要作用
党的十五大对行政活动公开提出了明确要求:“坚持公平、公正、公开的原则,直接涉及群众切身利益的部门要实行公开办事制度。”这些年来,理论界和实践界逐渐达成了这样的共识:行政活动公开不仅是机关工作方式、方法的调整或者改变,而且是加强廉政建设、民主建设、法治建设、党和政府的一项方向性、战略性的治本之策。特别是随着社会主义市场经济的发展和我国行政体制改革的推进,行政活动公开的重要性日益突显出来。
第 3 页 行政活动公开是廉政建设的关键
改革开放二十多年来,我国的党风、政风问题成为广大群众至为关注的焦点。少数党员干部在享受主义的驱使下,以权谋私、收受贿赂、设租寻租、买官卖官、腐化堕落,败坏了党风和政风,使社会运行规则受到破坏,令老百姓极为不满和反感。尽管这些问题不是精神文明的主流,但是它不仅严重损害了党和政府的形象和领导威信,而且由于其作为精神文明建设的一部分,会直接反作用于经济基础和生产力。鉴于腐败问题给社会带来的巨大危害,党和政府一直在探索行之有效的措施。在80年代,主要采取教育和惩治的办法来对待行政机关及其工作人员的腐败。接着,80年代中期,在一些地方采取了“两公开一监督”的形式,即公开办事制度,公开办事结果,监督行政机关及其办事人员。随后,行政活动公开的范围不断扩大,内容不断增多。2000年朱?基总理在《政府工作报告》中指出:“要积极推行政务公开,鼓励人民群众依法对政府及其工作人员进行监督,并发挥舆论监督的作用。”至此,行政活动公开作为反腐倡廉的一项基本建设在全国各级行政机关普遍推行。
行政活动公开对于廉政建设的作用在很早以前就被我国的古代官吏所认识。我国古人很早就明白了政是否“廉洁”,是与行政活动是否“明”密切相关的。《尚书》中就有“举烛尚明”的论述。没有制约的权力必然要导致腐败,我们知道,行政公开与行政监督是密切联系的。行政公开是监督行政的基本前提,没有行政公开就没有监督行政。行政公开不充分,监督行政也不会完整。这正是孟德斯鸠在《论法的精神》中论述到的:“一切有权力的人容易滥用权力,是万古不变的经验”,“防止滥用权力的办法,就是以权力约束权力。”贪污腐化是在黑暗之处发生的,在一个封闭的体系内,必然会产生混乱和无序,滋生腐败和不正之风。一旦行政管理活动公开暴露,使之真正置于社会各界和各种专门监督机构的监控之下,这样会给贪污腐化企图者以巨大的威慑,稍有不慎便会暴露在整个社会舆论的强大谴责之下,这样才能铲除腐败的土壤,纠正不正之风。即变“暗箱操作”为“阳光工程”,让权力在阳光下运行,各种腐败即如冰雪遇阳光而融化。
第 4 页 行政活动公开是行政管理民主化的基础
民主化是世界各国政治发展的潮流,我国20年来行政改革的基本取向就是行政管理民主化。我国是人民当家作主的人民民主国家,人民拥有最广泛的民主权利。人民民主是社会主义的本质要求和内在属性。社会主义愈发展,民主也愈发展。所谓民主,就其本意讲,就是指“多数人的统治”、“人民的权力”。因而说行政管理的民主最主要的是体现在公民的参政上,而参政的前提是“知政”即公民的知情权的运用,但是没有行政活动公开就没有公民的知情权。所以说,行政机关应该推行行政听政制、社会服务承诺制、行政公示制等先进的管理方法和信访、调研、测评等工作制度来实现公民的知情权。就是要在充分相信人民群众的基础上,全心全意依靠人民群众,创造一切条件和机会,最广泛地调动群众的积极性,使其参加对国家事务、对经济和文化事业、对社会事务的管理。对于我国来说,现阶段在政治上最重大的任务就是完善社会主义制度,发扬社会主义民主。发扬社会主义民主,对政府来说就是公开自己的行为。行政公开,为人民群众参与对国家事务管理提供了可能,为发展社会主义民主创造了条件。
第 5 页 行政活动公开是行政管理观念转变的必然要求
市场经济体制的建立以及国家与社会的重新整合,要求政府职能向着“小政府大社会”、“小政府大服务”的目标转变。这种转变要求行政权与市场主体在权利和义务的关系上按照市场经济的原则进行重新配置。即要求改革行政管理,实现行政管理的现代化以适应社会的变迁。而行政管理现代化是行政体系整体上的、全面的现代化,而不是片面的、狭隘的现代化,它应该包括现代化的行政机构、行政体制、行政人员与现代化的行政观念的有机统一。首先,“管理”观念转变为“服务”观念,服务行政在观念上逐渐取代管理行政,随之行政主体与相对人的关系从单一管理关系向多元关系发展。在以前的“管理”观念指导下,公民与政府的关系是被动的权力服从关系,在这种情况下,行政主体和相对人之间是不平等的,行政人员是老百姓的“父母官”,因此,老百姓只是被动的接受管理,而没有获取行政信息的意识。在“服务”观念的指导下,行政主体与相对人之间是平等的关系,这种平等的关系意味着两者之间的信息必须是对称的,不仅行政主体有权获取相对人的信息,而且行政相对人也有权利了解行政管理的情况,即行政活动必须公开以保护公民的知情权。其次,协调的行政管理观念也要求行政活动公开。对于行政管理现代化而言,不仅要求减少机构交叉、重叠设置,部门之间相互扯皮等组织机构上的问题,而且要求改变以前的各自为政和命令式的管理观念,树立协调的意识,在行政管理活动中追求一种动态的平衡,正确处理整体、部门、个体以及同公民之间的关系,为行政活动创造一个良好的社会环境。随着行政权力的扩大,行政管理的范围与以前相比,要广泛得多,渗透到人们生活的各个领域。管理对象和管理范围的扩大,必然会导致行政管理活动的复杂化,只靠以前单一的管理方式已经不能解决行政活动中出现的问题。而无论行政机关之间、行政机关与行政人员之间还是行政机关与公民之间的协调都要求开放行政系统,实现信息间的交流,只有这样,协调的工作才能顺利进行。否则,如果封闭行政系统,公民对行政事务不了解或者政府之间的互相封锁信息,则不能解决出现的矛盾,行政活动中的分歧得不到协调,必然会影响行政管理活动的顺利进行。
第 6 页 四、结论
总之,随着现代行政法治的发展,一切行政活动都必须置于法律监督之下,即使是与相对人权益不直接相关的行政组织法领域的内部行政行为,其作出也必须要有法律、法规依据,也要受行政监察机关的监督。监督的前提是行政活动公开,故民主政治要求行政活动应公开。又因为行政活动往往密切联系,协调一致,行政机关内部行政行为是外部行政行为的前提和保障。公民受行政行为侵害可提起行政救济,行政行为违法引起对行政行为的监督。故而行政活动的整体性、连续性、系统性、开放性决定了行政公开是全方位的连续过程的公开。当然,在实践中,由于行政法各领域性质、特点各不相同,行政公开的具体内容和范围因之而异。总体而言,可以认定行政公开是适用于行政法各领域的一般原则。原则总有例外,国家行为因涉及国家秘密及全社会重大公共利益可以不适用公开原则,特殊情况下经上级机关批准也可以不公开。当然这些例外均须有法律明文规定。
无论从行政公开原则本身的重要地位,还是从其作为行政法基本原则的必要性及可行性分析,行政公开原则均应上升为行政法基本原则,从而为我国行政法治建设服务。从我国实践看,立法既已先行,理论界也必须对之深入思考,结合我国实际构筑行政公开原则理论体系及制度规范,以服务并指导于社会实践。
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2018年11月8日,由中国法学会行政法学研究会主办、中国政法大学法治政府研究院承办的“行政法总则立法研讨会”在北京国二招宾馆顺利召开。来自最高人民检察院、北京市第四中级人民法院、北京大学、清华大学、中国人民大学、中国政法大学等京内外高校科研院所30余名行政法学者参加会议。本次会议由中国政法大学副校长、中国法学会行政法学研究会会长马怀德教授主持。

马怀德教授表示,1986年全国人大法工委成立行政立法研究组,起草了《行政诉讼法》等多部重要法律,为中国行政法律制度和发展作出了杰出贡献。2017年应松年教授提出并倡导制定行政法总则,在过去的一年多时间里,应松年教授围绕行政法总则制定的必要性与可行性召集京内专家开过三次研讨会,目前已基本达成共识。本次会议的目标是为行政法总则的制定提供理论准备和草案基础。新时代当代中国行政法学者应有所作为,为中国行政法进一步发展作出贡献,这既是一个历史机会,也是一个时代使命。

应松年教授指出,在制定行政诉讼法之前,陶希晋就曾经提出要制定一个行政法的大纲,但由于当时行政法发展初期理论条件不成熟以及其他部门法制建设需求强烈等原因,制定行政法总则这件事情被搁置,至今尚未完成。当前行政法发展呈现出多样化、复杂化、碎片化,各个部门领域比较零乱,给行政法的实施增加了难度,也使行政法学理论研究陷入困境。建设法治国家、法治社会、法治政府需要一个基本的行政法框架,当前的依法治国框架仍然停留于政策层面,行政法基本原则也仅存活于“红头文件”之中,实现法治必须把行政法的基本规则法律化,实现统一高效的行政立法、行政执法和行政司法,这是当前法治建设的现实需求。另外,在我国现有行政法体系中,目前虽然已制定了200多部法律,700多部行政法规,9000多部地方性法规,6万多部规章,涉及到60多个领域,但依然存在诸多的立法空白和漏洞,行政法总则的制定还将发挥“填漏补缺”的功能,从根源上彻底解决公权力行使的有法可依问题。

国际法总则立法研究商讨会在香港(Hong Kong卡塔尔国市胜利实行,110法规咨询网。应松年教授认为,经过三十多年的发展,中国的行政法取得了很大进步,目前制定行政法总则的理论条件已经成熟,学界对于制定行政法总则的可行性、必要性已经基本达成共识。制定行政法总则可以借鉴民法总则采取的“提取公因式法”,将贯穿行政法的一些共同性、统帅性的原则和规范,从现有的立法规定中提取出来,形成较为抽象化的行政法总则条款,以更好地规范行政权力并保障公民权益,指引各个部门法的制定和实施。

关于行政法总则的结构和内容,应松年教授认为,行政法总则应当采取围绕保护公民权益和规范公权力两条主线并行的“双线模式”,这种模式主要基于行政法律关系理论而构建。行政法总则初步设想包括以下十章内容:第一章是行政法总则的目的和基本原则;第二章是行政法律关系主体;第三章是权力和义务;第四章是行政法律行为;第五章是管辖;第六章是行政程序规定;第七章是代理、委托与授权;第八章是监督;第九章是行政法律责任;第十章是行政争议解决体系。应松年教授强调此十章是初步的构想,未来研究过程中还需要进一步地完善行政法总则的内容结构,尤其是行政法分则的安排。

本次研讨会与会学者主要研讨内容包括:行政法总则制定的可行性必要性、法典名称、设计思路、基本定位、总则与分则关系、实体法与程序法、路径与策略等。

金沙澳门官网4166,一、行政法总则制定必要性、可行性

广州大学董皞教授对制定行政法总则的必要性和可行性进行了深入分析。董皞教授认为行政法总则的制定会对行政机关和老百姓产生更好地指引作用,有利于强化统一立法,明确相关职责权限,还能够有效推动行政法学理论研究,意义重大。在可行性方面,董皞教授表示,中国行政法学理论研究和实践已经提供了坚实的基础,制定行政法总则的时机已经成熟,且实务部门对统一的行政法总则有强烈需求。

中国人民大圩莫于川教授表示,当前行政法规数量过于庞大反而产生了不好的适用效果,我国很多立法中已经涵盖了各个部门法的总则之中,但处于零散分布状态,行政法总则能够将分散的总则规定集合统一起来,成为一个“总总则”,提升行政法规的适用性、规范性。莫于川教授进一步指出,制定一部行政法总则是可能的,当前行政法学理论研究和现行分散在部门法中的立法规定,都已经为行政法总则的制定提供了坚实的基础;世界范围内目前也有很多国家正在关注和推动各部门法总则的制定,行政法总则的制定是一种发展趋势。

中国社会科学院法学所李洪雷教授强调,行政法总则的制定对推进行政立法意义重大,有利与实现国家治理的现代化,提高行政法制度的体系化,凝聚法治政府建设的重大共识,确立行政法治的基本价值,促进行政法学的理论发展。

南京财经大学王树良博士从比较法的角度论述了中国行政法总则制定可行性和必要性,其认为中国作为一个单一制国家,尤其中央立法权相对集中,出台一部全国统一的行政法总则是完全可能的;从必要性角度说,中国地缘辽阔需要一部全国统一性行政法总则对各地方立法、执法、司法进行规范指引,以促进法治统一。

二、行政法总则的名称探讨

中国政法大学马怀德教授、清华大学法学院何海波教授以及本次与会的多位行政法学者提出,行政法总则制定难度较大,是否可以分步走,先制定“行政法通则”。基本理由包括:首先,采用“行政法总则+分则”的模式将会大幅度缩减行政法的适用领域,行政法与其他很多的部门法难以切割,行政法过于复杂繁多,采用“通则”则能够避免这一规范领域难题。其次,采用行政法通则名称,旨在强调总则的普遍适用性。再者,采取行政法通则名称并不影响立法目标的实现。无论是行政法总则还是行政法通则,在立法目标和内容上高度一致,即将现行立法规定、政策文件中规定的行政法基本原则、共同性、统帅性的规定,通过“提取公因式”的方法抽象出来,组成一部行政法领域的“基本法”,行政法通则的名称并不会对此造成妨碍。另外,何海波教授特别提出,希望能够借助行政法总则制定的契机,将年轻行政法学者的研究目光重新吸引到行政法治建构的重要主题上来,强化行政法学的基础理论研究。

三、行政法总则的思路主线

中央党校政法部杨伟东教授对于行政法总则基本内容要素表示同意,但行政法总则采取“双线模式”,即围绕行政主体和相对人,以双方的法律关系为构建主线的观点持保留意见。当前我国行政法学的规范仍然是“单线模式”,即以规范行政权运行为主线,辅之把公民、法人和其他组织的相关权利、义务、责任纳入其中。
采取“双线模式”研究行政法问题更加复杂,难度更大,且在立法过程中对公民、组织的权利规定到何种程度也难以把握,后续涉及到行政法的分则更难处理。反之采取“单线模式”,则相对更加简单明确,即按照权力的基本运行规则,行政法总则可以围绕基本原则、行政主体、行政程序、监督与责任、行政救济进行安排设计。最高人民检察院公益诉讼厅胡卫列厅长也论及到,从行政法律关系理论角度来构建行政法总则更加全面,但如此安排会增强行政法的复杂性。胡卫列厅长表示,其更加倾向于采取以规范行政权的运行作为主要的着眼点,把当前行政法的核心重点突出出来。西北政法大学王周户教授表示,制定行政法总则必须明确行政法作为公法的逻辑起点和本质,即行政法是干什么的,当前中国的行政法是以规范政府权力起点的。北京市第四中级人民法院副院长程琥也认为,行政法总则仍然需要围绕政府权力的监督为起点,这就决定了行政法总则仍将以控权作为主线。其次,行政总则应具有开放性,一是为行政法分则留有余地,二是更好的满足国家治理的现实需要。中国人民大学莫于川教授认为,行政法总则应当是一部引导法、指导法、基本法,其主要是约束公权力,从而保护私权利。董皞教授则认为,除了围绕行政权的控制为主线,还需要增加一个行政争议解决为主线。李洪雷教授对与会学者提出的“单线模式”的观点表示赞同,其认为以行政法律关系来构建行政法总则比较困难,建议采用规范行政权为主线,将相对人权益保障作为辅线,对于重大问题可以在必要的地方单独提出。邹荣教授认为,制定行政法总则与行政法学理论两者是互动的,行政法总则的制定会有效推动行政法基础理论的体系化发展,行政法总则的建构也会体现当前行政法界已经形成的基本框架和基本模式。基于此,邹荣教授提出行政法总则以行政行为作为线索,围绕规范行政权行使进行建构更加可行。杨解君教授也认为,应松年教授提出的“双线条模式”从法律关系理论出发,虽然在逻辑上避免单条腿走路,但双线模式在立法过程中会更艰难,采取围绕行政主体单线模式展开更加容易被接受,这也是大部分与会学者的共同的观点。张红教授也表示,对于行政法总则的设计主线应当以规范行政权为核心。张红教授进一步提出,从逻辑上看规范政府公权力在很大程度就已经实现了对相对人权利的保护,以规范行政权为核心更加简单明了,避免了陷入行政法律关系的复杂之中。曹鎏副教授认为,应当从行政权有效的规制和监督看待行政法总则主线,其认为规范行政权与保护老百姓权益是一体两面,在规制行政权同时要兼顾对老百姓权利的保护,两者并不矛盾。

四、行政法总则的基本定位

中国政法大学副校长马怀德教授认为,行政法总则应当以规范控制权力为主,以实施权力为辅。行政法总则就是要能够为立法者、执法者、司法者、法律研究者等人群提供通用的标准,解决其法律适用时面临的理解难,这实际上是为执法者提供一个更好的手段,给裁判者提供一个更好的准则。中国政法大学法治政府研究院院长王敬波教授指出,行政法总则的制定首先要解决基本定位问题,行政法总则在整个行政法律体系中,应当是宪法之下整个行政法律体系中的基本法。总体上说,行政法总则的制定,实际上是要对现有的行政法体系进行一个整体的提升,而不是一次简单的融合。行政法总则是行政法律体系的总编,应当发挥提纲挈领的作用,而不是能局限于填空补白,它要解决行政法总体价值的问题,行政法是什么的问题,行政法包含什么的问题,行政法未来发展方向的问题等,行政法总则是整个行政法律体系的“兜底”。同时,行政法总则需要保持高度的弹性,以更好地适应当前剧烈的行政体制改革和社会发展变迁。首都师范大学法学院院长李昕教授认为,行政法总则的主要功能是能为公权力机关提供最基本的法律约束,弥补单行法的立法空白。在定位方面需要考虑的主要是前瞻性和现实性的结合,在立法技术上体现为开放性和可行性。武汉理工大学法学院杨解君教授认为应当制定一部高品格的、理想的行政法总则,制定行政法总则的基本理念是立足现实,着眼与未来。行政法总则绝不是为现实制定的,现实只是提出来若干问题,这些问题需要通过立法的途径进行解决,或者是通过立法避免这些问题再次发生。因此,行政法总则应该是一种应然理想状态的行政法总则,而不是迁就现实,甚至迎合现实的行政法总则。其次,行政法总则是行政法领域的“宪法”,是基本法。行政法总则确立的是行政法领域的基本原则,是所有行政主体都必须遵循的底线,任何行政机关、社会团体的公权力行为都应当受到行政法总则的约束。行政法所面临的对象变化大,不稳定,行政管理弹性大,行政法总则的制定要反其道行之,行政法总则应当强调刚性,确定的规则不能随意突破,不能随意更改。中国政法大学法治政府研究院曹鎏副教授表示,从定位上说,行政法总则是中国行政法治大厦的基石、基本法,行政法总则是对行政法基本精神和理念的总结和提炼,是将宪法对于行政权最基本要求法定化的一个法。从功能上说,行政法总则能够为其他的行政法律法规提供依据,有效解决不同位阶法律规范之间的不一致即法律冲突问题,填补立法漏洞。从现实角度说,行政法总则对于推进法治政府建设,促进合法行政、良好行政,提升老百姓获得感、幸福感,意义重大。

五、行政法总则的内容要素

对于行政法总则的基本内容,与会学者主要围绕应松年教授提出的十大方面,进行了较为深入的讨论。中央党校政法部王静副教授认为,经济社会发展变迁十分迅速,行政法的疆域难以明确界分,行政法面临的事情越来越多样化、复杂化,确立行政法总则的内容难度非常大。首都师范大学李昕教授指出,在行政法总则中应当对现有的行政法主体进行扩充,主要是将社团性授权组织纳入到行政主体范围,这一点可以直接在行政法总则中予以明确,这对于当前行政争议解决,行政诉讼被告确立均有推动作用。华南师范大学薛刚凌教授在发言中指出,行政法总则主要内容应当包括行政组织法,其根本原因在于行政法是围绕着行政主体、行政行为建构起来,以往行政法研究的主要是行政行为的外部性问题,而忽略了对于内部结构性问题的关注,行政组织法不健全,法治政府建设难以实现。马怀德教授认为从可行的角度来说可以将应松年教授提出的十大问题进行适当的合并调整,主要是双方权利义务关系、管辖、共同性概念三个部分。马怀德教授认为管辖的问题可以归入行政主体部分加以明确;其次建议用行政行为取代行政法律关系;最后,建议增加对于行政法中共同的概念进行规定,包括期间、送达、时效、代理、委托等问题。曹鎏副教授认为行政法总则的内容可以考虑以行政行为控制为主线的“单线模式”,具体包括六大部分:立法目的与基本原则、公共行政主体、行政行为、监督行政、行政法律责任、行政争议解决体系。

六、行政法总则的总分则之间关系

清华大学何海波教授等学者就行政法总则名称讨论时,论及行政法总则与分则的关系问题。最高人民检察院公益诉讼厅厅长胡卫列则强调从内容安排角度论及总则和分则的关系。胡卫列厅长指出,行政法总则的制定将会对法治建设、行政执法、司法裁判、行政法学理论研究等方面产生引领作用,在新时代去推动行政法总则的制定是一件十分有意义的工作。但对如此庞大行政法律体系,如何在内容上统筹安排行政法总则与分则之间的关系是一个艰难的问题。广州大学董皞教授认为,行政法总则与分则的关系在研究制定行政法总则之初就应当解决。行政法具有其本身的特殊性,在分则安排上可以考虑对当前行政法调整的各个部门进行分类,不再按照一个部门法角度去进行立法研究。中国社会科学院李洪雷教授也提出了对于总则与分则之间关系的困惑。行政法总则是行政法法典化的有效部分,不能脱离总则体系去讨论其他的部门法的问题,这就需要明确分则当中的内容,尤其涉及到行政行为内容,但目前对其安排难以判定。中国政法大学刘飞教授围绕总则与分则的关系发表观点,其认为当下立法目标不要过于宏大,应当立足于行政法总则制定,但也并非完全不考虑分则问题。分则主要是当前现有的立法规定,只有部分特殊的问题才需要考虑将其纳入到行政法总则之中,如邹荣教授提出的行政契约问题可以单列。首都师范大学李昕教授认为,在制定行政法总则的时候,应当阶段性地考虑分则的衔接问题。这方面可以学习民法的经验,当前民法在草案总则中增加一个人格权编,其他的部分仍然按照既定的成文法进行补充修订。在制定行政法总则时,主要还是对共通性问题进行规定,分则主要考虑对现行单行法的补缺。在行政法总则与分则的衔接问题上,武汉理工大学杨解君教授认为行政法总则只规定一些行政法上共同的基本规则,不过多将特殊领域的立法归入总则中。

七、行政法总则与实体法、程序法

与会大部分的学者都认为行政法总则应当同时包含行政程序法和实体法。应松年教授介绍台湾的行政程序是由“程序法+实体法”而构成;何海波教授也论及到,台湾的行政程序只是名称上为“行政程序法”,而实质上其中程序法的内容已经很单薄;王敬波教授提出,行政法总则应当兼具程序法和实体法,具体应当包括行政组织法、行政行为法、监督救济法等内容。董皞教授指出,行政法总则需要有一部分程序规定,但程序条款写到何种程度还需要未来进一步予以研究。李洪雷教授认为,未来对于行政程序法的制定在制定行政法总则时应当考虑,行政法总则是否意味着将行政程序法中的内容融入总则之中,还是一分部程序规定直接归入行政法分则,行政法学理论界内部需要统一。刘飞教授也认为,制定行政法总则必须先要处理好其与行政程序法之间的关系。马怀德教授则表示,行政程序法与行政法总则两者实质上是可以并行,早期应松年教授提出制定行政程序,在没有行政法总则的背景之下,将实体法上的内容归入行政程序法中是世界上多个国家和地区的通行做法;但今后如果有了行政法总则,行政程序法就只需要规定程序问题。

八、行政法总则制定的路径策略

马怀德教授从立法技术上指出,行政法总则不能一味强调对公权力的束缚,在立法技术上要强调行政法总则制定便于立法者、执法者、司法者操作运用,能够为其提供更多手段和措施,能够为其提供更多帮助和指引,以减少立法阻力。在立法原则与方法上,马怀德教授认为应当坚持目标导向和问题导向。行政法总则的目标就是要推动行政法建设,就是要让行政活动有法可依,就是要让行政主体更好地履行职责行使权力,即法治政府有多少要求,行政法总则都应当帮助实现这些目标和任务。在问题导向上行政法总则就是要解决现行立法还没能解决的问题,需要用统一的立法规则解决,例如行政委托、授权、派出机关、管委会的法律地位等现实问题。在具体的方法上,马怀德教授建议提取现行立法中的共同内容,包括一些基本概念、基本原则、基本制度等,同时结合比较的方法,寻求外国行政程序法的立法经验。北京市第四中级人民法院副院长程琥表示,制定行政法总则最关键的问题是定位问题,即行政法总则能够解决什么问题。行政法总则首先需要回应当前法治政府建设的政治需要,法治国家、法治政府、法治社会需要以“良法善治”为基本前提,行政法总则就是要成为这样一部满足现实需要、政治需要的“良法”,如此才能够得到高层的关注和支持。清华大学公共管理学院于安教授提出,中国是一个典型的成文法国家,立法方式是最好的解决问题的方式,因此要集中行政法学界的力量共同推动行政法总则制定。与此同时,于安教授认为行政法总则的制定需要处理当前法治政府建设的几个关系:第一传统的行政法框架与现行框架的关系,传统框架以最后的行政诉讼为支撑解决行政争议,而现代行政法更加强调通过行政活动自身将法律实现,达到行政目的。第二处理好行政法与相邻部门法的关系,尤其是经济法、财政法等领域。第三,处理好比较法上的问题,比较法不是必须的,但研究过程中应当要有所考虑,尤其是可以吸取民法的系统化,法典化经验。李昕教授也就行政法总则与部门法之间的关系发表看法,行政法需要处理好与民法之间的关系。行政法与民法之间的交叉领域非常多,在主体方面如特殊法人,在具体形式方面如行政协议,基本公共服务提供的方式和手段等,都涉及到民事和行政的交叉。行政法总则不能完全恪守传统行政法,需要以一个开放的姿态与各部门之间进行有效衔接。另外,行政法总则作为法律规范也同样要为司法权的运行留下足够的空间。在行政法总则的实现路径上,华南师范大学薛刚凌教授提出要突出行政法总则创新性,即突出行政法总则的创新、亮点、优势功能,防止行政法总则仅仅成为一种宣示。北京大学法学院沈岿教授认为,行政法总则不能停留于简单地重复以往的理论知识和框架,其次行政法总则需要对于行政任务进行有效回应,包括公务共产、金融财政、政府规制、电子商务等问题。

据悉,中国法学会行政法学研究会已经成立了由应松年教授和马怀德教授为组长,50余位行政法学者参与的起草小组和咨询小组专家团队。本次会议是该研究团队召开的第一次会议。期待行政法总则立法专家建议稿的撰写工作能够顺利推进。

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